Конституционният съд се произнесе с решение по конституционното дело от 2023 г., образувано по искане на президента Румен Радев за обявяване на противоконституционност в разпоредбите на чл. 2, ал. 4 от Закона за опазване на земеделските земи. Става въпрос за въведените облекчени процедури за изграждане на „ агрофотоволтаици – при условия и по ред, определени с наредба на министъра на земеделието и министъра на регионалното развитие и благоустройство“ (разписани с чл. 17а, ал. 3, в частта „на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници“ и чл. на 23, ал. 3 и чл. 24, ал. 7, в частта „или изграждане на обект за производство на енергия от възобновяеми източници“ от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ) (обн. ДВ, бр. 35 от 24.04.1996 г., посл. изм. и доп. бр. 86 от 13.10.2023 г.).
С промени в наредбата от 2023 г. беше разрешено да се строят агроволтаици, без да се минава по задължителната процедура за смяна на предназначението на земеделската земя за нископлодородните земеделски земи над 7-ма категори. В мотивите на президента се казва, че „земите о т 5-та до 10-та категория представляват по-голямата част от земеделската земя в България. С текста на чл. 23, ал. 3 промяната на предназначението на земеделската земя о т 5-та и б-та категория вече ще е възможно, въпреки че няма доказана конкретна нужда - по-ценната земеделска земя да се използва за неземеделски цели. Ето защо възможността за изграждане или разширението на обекти за производство на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници, използващи фотоволтаични (слънчеви) системи върху земеделски земи с високи продуктивни качества, е в несъответствие с духа и буквата на Конституцията, която вменява на законодателя задължението да гарантира опазване на земеделските земи като национално богатство“.
С решението си от 23 април 2025 г. КС обяви за противоконституционни чл. 2, ал. 4, в частта „и за агрофотоволтаици – при условия и по ред, определени с наредба на министъра на земеделието и министъра на регионалното развитие и благоустройство“ и чл. 17а, ал. 3, в частта „на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници“ от Закона за опазване на земеделските земи. Съдът отклони искането за установяване на противоконституционност по отношение на чл. 23, ал. 3 и чл. 24, ал. 7, в частта „или изграждане на обект за производство на енергия от възобновяеми източници“ от Закона за опазване на земеделските земи (обн. ДВ, бр. 35 от 1996 г., посл. изм. и доп. бр. 41 от 2024 г.) и прекрати производството в тази му част. Решението в тази му част е прието единодушно.
В заседанието са участвали единадесет конституционни съдии, като двама от тях са се подписали с особено мнение по първото решение, обявено за противоконституционно. Синор. публикува част от мотивите за определяне за противоречащ с Конституцията на чл. 2, ал. 4 от закона, отнасящ се до изграждането на агрофотоволтаици без задължителни процедури за промяна на предназначението на земеделската земя.
„Законодателят урежда статуса и правното положение на земеделските земи, като в чл. 2, ал. 1 ЗОЗЗ ги определя като основно национално богатство и постановява, че се използват само за земеделски цели. В алинея 2 на същата разпоредба е очертано тяхното предназначение – производство на растителна продукция и паша на добитък по начин, неувреждащ почвеното плодородие и здравето. Използването на земеделските земи следва да се осъществява в установените от законодателя граници – да бъде със земеделска цел и да обслужва определеното им в Закона за опазване на земеделските земи основно предназначение. Този извод произтича и от разпоредбата на чл. 5, ал. 1 ЗОЗЗ, съгласно която собственикът свободно избира начина на ползване на земеделската земя, ако с това не променя нейното предназначение.
Използването на земеделските земи за цели, несвързани с производство на растителна продукция и паша на добитък, е възможно единствено след промяна на предназначението им, която съгласно чл. 2, ал. 3 ЗОЗЗ се допуска по изключение при доказана нужда и при условията и по реда, определени в закона. За да се извърши строителство на обекти, несвързани с използването на земята за земеделски нужди, задължително трябва да бъде спазена специална административна процедура за промяна на предназначението на земеделската земя, уредена в Глава пета от закона, детайлизирана в Правилника за прилагане на Закона за опазване на земеделските земи (обн. ДВ, бр. 84 от 1996 г., посл. изм. и доп. бр. 9 от 2024 г.)“.
След като конституционните съдии разглеждат подробно законодателната уредба и взимат под внимание становищата на всички засегнати страни – браншови организации, сдружения, екологични организации, организацията на ветроенертгийните централи и др., те решават следнато“:
„Поради изложеното Съдът намира, че разширяването на приложното поле на изключението от забрана за строителство на агрофотоволтаици в земеделските земи без промяна на тяхното предназначение не изпълнява конституционните изисквания за опазване на околната среда и за използване на обработваемата земя само за земеделски цели и за промяна на предназначението ѝ по изключение при доказана нужда и при условия и по ред, предвидени в закон. Поради това чл. 2, ал. 4 ЗОЗЗ, в частта „и за агрофотоволтаици – при условия и по ред, определени с наредба на министъра на земеделието и министъра на регионалното развитие и благоустройство“, противоречи на чл. 15 и чл. 21 от Конституцията и следва да бъде обявена за противоконституционна.
Както вече беше посочено, специалното административно производство за промяната на предназначението на земеделските земи, което е уредено в Глава пета от Закона за опазване на земеделските земи, се състои от два етапа – етап за утвърждаване на окончателната площадка и/или трасе и етап за промяна на предназначението. С чл. 17а, ал. 3 ЗОЗЗ е установено изключение от посочените правила, като са изброени случаите, в които промяна на предназначението на земеделските земи за неземеделски нужди се извършва, без да се изисква утвърждаване на площадка или трасе за проектиране. Според разпоредбата провеждането на първи етап не е необходимо, когато промяната на предназначението на земеделските земи е предвидена с влязъл в сила общ устройствен план, както и в случаите на изграждане на индустриални паркове по Закона за индустриалните паркове, на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници и изпълнение на концесионен договор. Оспорената от вносителя на искането разпоредба на чл. 17а, ал. 3 ЗОЗЗ, в частта „на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници“, предвижда улеснената процедура да се прилага и при строителство на такива обекти.
Съгласно чл. 24, ал. 2 ЗОЗЗ при наличие на влязъл в сила подробен устройствен план заинтересуваното лице предлага промяна на предназначението на земеделската земя за неземеделски нужди. С решението на комисиите по чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ и заплащане на дължимата такса (чл. 24, ал. 4 ЗОЗЗ) завършва фактическият състав на промяната на предназначението на земеделската земя. Анализът на разпоредбите позволява да се направи извод, че промяната на предназначението на земеделска земя в такава за неземеделски нужди съгласно установения режим по отношение на обектите за производство на енергия от възобновяеми източници включва две предпоставки: наличието на влязъл в сила подробен устройствен план и решение на комисията по чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ за промяна на предназначението, след което имотите губят земеделския си характер. Следователно влизането в сила на подробен устройствен план за изграждане на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници е достатъчно условие за произнасяне на комисиите по чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ по предложение на заинтересуваното лице.
Изключването на първия етап от производството по Глава пета от закона лишава земеделската земя като ограничен природен ресурс и като национално богатство от закрилата, която законодателят следва да ѝ осигури съгласно изискванията на чл. 15 и чл. 21 от Конституцията. Провеждането на първия етап при съблюдаване на изискванията на специалното административно производство е сред основните гаранции за опазване и защита на земеделските земи. Ролята на компетентната комисия по чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ като орган по опазването на земеделските земи е премахната. Тя е лишена от правомощието да извърши преценка дали за всеки конкретен случай нуждата от промяна на предназначението, при съобразяване с продуктивните качества на земята, целите на промяната и изискванията на специалните закони, е обоснована и доказана. Именно тази преценка гарантира спазването на конституционните изисквания промяната да бъде извършена единствено по изключение и при доказана нужда.
Обстоятелството, че земеделската земя не е защитена, не се променя с приемането на чл. 24б ЗОЗЗ (нов, ДВ, бр. 16 от 2024 г., доп. бр. 33 от 2024 г.), който предвижда реда за промяна на предназначението на земеделските земи при изграждане на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници за постигане на националната цел по чл. 12, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници и във връзка с прилагане на насърчението по чл. 17, ал. 1, т. 8 от същия закон. Съгласно чл. 24б, ал. 1 земеделските земи се считат с променено предназначение след влизането в сила на подробен устройствен план, предвиждащ изграждане на обект за производство на енергия от възобновяеми източници и издаване на удостоверение от министъра на земеделието и храните. Посочената разпоредба е приета за изпълнение на Директива (ЕС) 2023/959 на Европейския парламент и на Съвета от 10 май 2023 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза и Решение (ЕС) 2015/1814 относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара за системата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове (OB L 130, 16.05.2023 г.). Тази разпоредба няма отношение към изискуемата от чл. 21 от Конституцията закрила на земеделската земя.
Прилагането на облекчени процедури за насърчаване на производството на възобновяема енергия не следва да става за сметка на земеделските земи, които са ограничен и невъзстановим ресурс. Законодателят не следва да допуска интересът от изграждането на такива обекти да доминира до степен, в която да изключва грижата за околната среда и закрилата на земеделската земя.
Поради изложеното Съдът намира, че разпоредбата на чл. 17а, ал. 3 ЗОЗЗ, в частта „на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници“, противоречи на чл. 15 и чл. 21 от Конституцията, поради което следва да бъде обявена за противоконституционна“
